§ 2. Соотношение государственной власти и местного самоуправления. Сочетание государственной и общественной природы в местном самоуправлении
Одной из наиболее острых дискуссионных проблем при уяснении сущности местного самоуправления по-прежнему остается спор об его государственной или общественной природе. Определение местного самоуправления как деятельности населения по самостоятельному решению некоторого круга общественно значимых дел – вопросов местного значения — свидетельствует об однозначном отнесении его к публичному сектору. Однако это еще не позволяет сделать вывод о государственном или негосударственном характере местной власти.
Обобщая современные трактовки местного самоуправления как общественного института в его соотношении с государством, необходимо, прежде всего, обратить внимание на два основных направления интерпретации содержащегося в ст. 12 Конституции РФ положения о «невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти»:
I. При характеристике местного самоуправления основной акцент делается на его общественной природе как формы самоорганизации граждан для совместного решения вопросов местного значения. Сторонники данной позиции опираются на следующие аргументы:
— местное самоуправление не учреждается государством, а признается им (ст. 12 Конституции РФ): признание означает, что государство видит в местном самоуправлении некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры;
— местное самоуправление – общественная власть, вид публичной власти, местная (муниципальная) власть – «особая власть, не относящаяся ни к одной из трех ветвей государственной власти»;
— право на местное самоуправление – не только коллективное право, но и естественное и неотчуждаемое право гражданина (индивидуальное право) на формирование и осуществление местного самоуправления, на самостоятельное – совместно с другими участниками – решение вопросов местного;
— вопросы местного значения представляют собой “вопросы социальной жизни, которые не решаются и не должны решаться государственной властью”, а “сводятся к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей” (Краснов М.А. Комментарий к статье 12 // Конституция Российской Федерации: Комментарий, с. 103). Не случайно конституционный законодатель разграничивает “вопросы местного значения” и “государственные полномочия”, которыми органы местного самоуправления могут наделяться законом (ст. 132 Конституции РФ).
II. Вторая позиция основана на тезисе о том, что признание относительной самостоятельности местного самоуправления не исключает его тесной связи с государственной властью и государством:
— местное самоуправление учреждается государством как публично-властный институт и государством же организуется в виде системы органов местного самоуправления;
— источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не соглашение и воля населения, которое лишь имеет право участвовать в осуществлении местной власти;
— хотя органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти (с точки зрения структурно-организационной), однако они находятся в системе государственно-властных отношений с точки зрения функциональной;
— предметы ведения и полномочия местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения, имеют государственный характер, поскольку так или иначе направлены на реализацию прав и свобод граждан, гарантируемых в соответствии со ст. 19 Конституции РФ государством и подлежащих реализации в соответствии с государственными стандартами; перечень вопросов местного значения определяется государством – Конституцией РФ (ст. 132 ч. 1), Федеральным законом о местном самоуправлении (ст. 14–16); при этом многие вопросы местного значения реализуются в сферах, которые находятся также в ведении государства (здравоохранение; образование; охрана общественного порядка и др.).
В то время нельзя сказать, что рассмотренные выше два подхода к соотношению местного самоуправления и государственной власти всегда четко отграничиваются друг от друга. Как показывает анализ российской правовой литературы, сторонники обеих позиций не до конца последовательны в своей трактовке местного самоуправления как государственного или, соответственно, общественного явления, что связано с сочетанием публично-властных и общественных элементов в его природе. Подобная «нетвердость» позиций, как и относительно небогатый материал, касающийся современной дискуссии о природе местного самоуправления, свидетельствуют также, о том, что демократический принцип местного самоуправления нов для российской практики и по-прежнему находится в стадии теоретического осмысления.
При всем разнообразии имеющихся в российской литературе суждений о сущности местного самоуправления господствующей в настоящее время можно считать позицию о том, что местное самоуправление есть разновидность публичной власти – местная, муниципальная власть, которая, однако, не является государственной. Именно эта идея постоянно проводится в решениях Конституционного Суда РФ (См., напр.: Абз. 3 п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ по “удмуртскому делу”), находит свое отражение в законодательстве.
Источник
1. Природа местного самоуправления (мсу)
МСУ – один из важнейших институтов современного общественно-государственного устройства.
В теории и практике существуют различные оценки в определении природы (сути) МСУ.
С одной точки зрения МСУ представляется как нижний уровень государственной власти, с другой стороны – как отдельный самостоятельный уровень публичной власти.
В природе МСУ присутствует два названных начала.
В настоящее время наличие и состояние МСУ является признаком и оценкой демократичности государства.
В соответствии с таким подходом в ст. 3 Конституции РФ устанавливается:
1. Высшим и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и ОМСУ.
Таким образом, суть МСУ – признание права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по вопросам местной (своей) жизни и самому отвечать за их последствия.
2. Основные теории мсу
Формирование целого ряда теорий МСУ относится к середине 19 в., но процесс углубления теоретических основ происходит и в настоящее время.
В научной литературе существуют различные классификации теорий МСУ. Основанием классификации служат принципы разграничения функций государства и МСУ.
В соответствии с данным подходом различают 3 основные теории:
Общественная теория. Представители (Теория свободной общины) – Гнейст, Майер, Лабанд, Лесслер. По их мнению, наряду с тремя конституционными властями необходимо признавать четвертую власть – общинную, источником которой является народ. Причем круг общинных дел отличается от государственных, государство должно признавать общину и не вмешиваться в ее внутренние дела. Должностные лица МСУ согласно этой теории не являются государственными чиновниками. Недостатки теории – практическое противоречие главного постулата теории – невмешательства государства, свобода общины.
Общественная теория включает разновидности этой теории:
Хозяйственная – (Моль, Васильчиков) устанавливает, что функции МСУ строго хозяйственные, они определяют самостоятельность общины и ненужность государственного надзора за ее деятельностью. На практике в общине присутствуют и властные функции, которые не являются только хозяйственными.
Юридическая – исходит из того, что органы МСУ выполняют часть государственных дел, но не являются органами государства и обладают самостоятельно предоставляемыми им государством правами.
Политическая – основывается на том обстоятельстве, что должностные лица МСУ не принадлежат к профессиональному чиновничеству, так как они выбираются местные населением, а не назначаются Правительством.
Государственная теория. Представители – Штейн, Лазаревский, Градовский. Данная теория противоположна общественной: МСУ – часть государства, точное разделение государственных и местных дел невозможно, местные дела – часть государственных дел, переданных на исполнение на места. Источником местной власти является государство, местное сообщество не обособлено от государства, а служит его интересам. Данная теория реализовывалась в практике советского периода (1917-1991гг.). Между государственными и местными делами существует разница, принципиальное различие заключается в том, что государство имеет дело с гражданами, а МСУ – с жителями, обеспечение гражданских и социальных свобод – это функции государства, а устройство жизни в конкретном поселении — вопросы МСУ.
Большинство ученых в настоящее время придерживаются позиции двойственного характера МСУ, т.е. являются сторонниками государственно-общественной теории. Она предполагает сочетание общиной как местных дел, не требующих участия государства, так и государственных дел, при выполнении которых органы МСУ выступают представителями государства и подотчетны государству.
МСУ отличается от самоуправления в общественных организациях, которые не обладают силой публичной власти, наличие которых у ОМСУ установлено законом, все решения органов МСУ обязательны для жителей. В общественных организациях членство может быть прекращено, в МСУ – нет.
Источник