Природоресурсовый этап охраны природы

Этапы формирования российского экологического законодательства

В процессе формирования экологического законодательства следует выделить три этана. Первый этап (конец XIX — начало XX века) — этап консервативной охраны, окружающей среды. Тогда законодатель пресле­довал две экологических цели: установить запреты па отдельные виды природопользования (лесопользование, охоту и т.д.) и, изъять из хозяйс­твенного использования отдельные природные территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые при­родные заповедники — Баргузинский (1916г.) и Астраханский (1919 г.).

Второй этап (начало 20-х годов — 1991 г.) — природоресурсовый этап охраны природы. В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране отдельных природных ресурсов. Как отмечал В.В. Меркулов, «в начале 30-х гг. сложилась определенная система природоохранительных актов, объ­ектом охраны которых стали. земля, недра, леса, воды, растительный и животный мир. Однако эти акты еще не давали понятия охраны при­роды или взаимосвязанной системы природоохранительных мероприя­тий. Впервые такой подход к охране природы законодатель обнаружил в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в нем записано, что «охрана природы в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».

Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсового законодательства. Так, были приняты Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» 1978 г. и т.д. Основное внимание в данных законах было уделено про­блеме использования соответствующих видов природных ресурсов.

Непосредственно же охране природных ресурсов был посвящен Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 г. Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли в регулировании природоохранных отно­шений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер, механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответс­твенности за нарушение его положений.

Намного большее влияние на формирование последующего экологи­ческого законодательства оказали принятые на данном этапе постановле­ния ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» от 7 января 1988 г. был образован Государственный комитет СССР по охране при­роды, а также заложены принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разделе III закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 дека­бря 1991 г. В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются учебные курсы по правовой охране природы.

Начало третьему этапу (экологическому) было положено принятием закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 дека­бря 1991 г. В нем устанавливается в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружаю­щей природной среды в целом, а также предусматриваются правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного хозяйства — в промышленности, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых территориях и т.д.

Закон выделял три категории объектов экологических правоотноше­ний: интегрированные: естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные: земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генети­ческий фонд; особо охраняемые: государственные природные заповед­ники, памятники природы и т.д.

Конституция РФ 1993 г. внесла свой вклад в дело охраны окружающей среды. Данному вопросу посвящены: ст. 36 Конституции РФ, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков -собственники свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружаю­щей среде; ст. 42 — о праве каждого человека и гражданина на благоприят­ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологи­ческим правонарушением; ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и ее субъектов законодательство об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после при­нятия Конституции РФ дальнейшее формирование экологического зако­нодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее субъектов. При этом экологические отношения начинают регулироваться и посредством заключения соответствующих договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами.

Наряду с предоставлением субъективных прав Конституция России возлагает на каждого гражданина обязанность охранять природу и окру­жающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Вступление в силу в январе 2002 г. Закона об охране окружающей среды продолжает установленные десять лет назад концептуальные подходы к охране окружающей среды. В законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие нормирование качества окружающей среды, закрепляю­щие права и обязанности граждан и общественных объединений, требо­вания в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйс­твенной и иной деятельности. Впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду (ОВОС). Зна­чительные изменения произошли и в структуре экономического регули­рования охраны окружающей среды. Так, прекратил свое существование федеральный экологический фонд, а также многие экологические фонды в субъектах РФ. Соответственно, если ранее предусматривалась возмож­ность возмещения вреда, причиненного экологическими правонаруше­ниями при отсутствии конкретного нарушителя, за счет экологических фондов, то теперь такую возможность закон не предусматривает.

Изменилось (по сравнению с предыдущей редакцией) и само назва­ние закона. Дело в том, что ранее имелось расхождение в терминологии между Конституцией РФ (в ст. 42 провозглашалось право на благопри­ятную окружающую среду) и международными актами с одной сторо­ны, и законом «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда» и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.

В то же время характерной чертой нового закона является обилие норм, отсылающих к постановлениям правительства. Следовательно, до приня­тия таких постановлений многие нормы закона фактически не действуют.

Система экологического законодательства России состоит не только из этого закона, но и ряда других федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, которым необходимо также дать краткую харак­теристику. На федеральном уровне за последние десять лет принимались законы, конкретизирующие отдельные положения закона «Об охране окружающей природной среды» по трем основным направлениям.

Во-первых, законы, устанавливающие или конкретизирующие эколо­гические требования при осуществлении отдельных видов хозяйствен­ной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить Закон о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышлен­ной безопасности и ряд других. В эту же группу следует отнести и зако­ны, регулирующие свои узкоотраслевые отношения, но включающие и нормы экологического права (экологизированные законы). В числе таких законов следует отметить Град К РФ.

Во вторую группу экологических законов последнего десятилетия можно отнести Закон о недрах, Закон о животном мире, ВК РФ, ЛК РФ, ЗК РФ, Закон об охране атмосферного воздуха, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. и ряд других. Указанные законы, наряду с нормами по использованию соответствующих природных ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану.

Третью группу составляют законы, устанавливающие порядок созда­ния территорий с особым эколого-правовым режимом с целью их сохра­нения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся законы: об особо охраняемых природных территориях, о при­родных лечебных ресурсах, об охране озера Байкал и ряд других.

Учитывая, что Конституция РФ отнесла экологическое законодатель­ство к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, последние, начиная с 1994 г., внесли свой вклад в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.

В субъектах РФ роль источников экологического права могут выпол­нять Конституции республик (уставы) и законодательные акты по воп­росам охраны окружающей среды. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ могут принимать Указы (в республиках) или постановления и распоряжения правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окру­жающей среды являются источниками экологического права и порож­дают для населения соответствующих регионов права и обязанности наряду с федеральными законами.

Формирование экологической политики и принятие нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ обусловлено тем, что в пос­ледние годы на территории Российской Федерации напряженность экологической обстановки существенно не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс загрязненных сточных вод в поверхностные вод­ные объекты. Более чем для 40% субъектов Российской Федерации характерны проблемы загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% админис­тративных территорий остро стоят вопросы загрязнения поверхност­ных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель актуальны для всей территории Российской Федерации. В отдельных районах Российской Федерации обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира.

Отнесение экологического законодательства к предметам совмест­ного ведения означает возможность и необходимость разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в соот­ветствующем субъекте Российской Федерации.

В настоящий момент экологическое законодательство субъектов Российской Федерации в целом (за исключением некоторых регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие сис­темы (концепции) развития экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т.д. Формирование научно обоснованной системы экологического законо­дательства субъекта РФ должно стать первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.

Источник